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Désir de rupture n°23 : Organisation territoriale, le débat
Par Toréador | mars 2, 2009
Avec quelques Kiwis (Gaulliste libre, Ca Réagit, Pierre Catalan, Chafouin), nous avons décidé de nous lancer sur le sujet de l’organisation territoriale. Voici le billet le plus long de l’histoire du blog…
Le Débat : Partie I
(du rapport Balladur et des critiques qu’on peut y faire)
Rapport Balladur : 16/20
En voilà un bon rapport : la polémique stérile née autour du rapport Balladur est microscopique au regard des propositions sensées et courageuses entérinées par les membres bipartisans de la commission. Je ne puis qu’approuver les principales recommandations : le regroupement des Régions, la fusion conseillers départementaux/régionaux (voilà qui devrait nous faire faire des économies), l’achèvement de l’intercommunalité (prôner la suppression de la commune aurait été cependant plus courageux), la création de 11 métropoles, l’émergence du grand Paris (enfin Neuilly paiera pour le 93…).
Seules 4 propositions sur 20 n’ont pas été votées par la Gauche, hélas pour des motifs à mon sens essentiellement politiciens. Il s’agit de celles portant sur le maintien aux seules communes de la clause de compétence générale, la création du Grand Paris, l’élection lors du même scrutin des conseillers départementaux et régionaux, et le transfert de compétences départementales aux « Métropoles » dont le rapport propose la création. Son argumentaire est disponible ici.
Père, gardez vous à gauche !
Les critiques qui ont été faites me semblent dénuées pour la plupart de fondement. A Gauche, j’ai pu lire un bon billet sur un blog MJS expliquant la « différence de nature » entre département et région. Il y est écrit : « Vouloir regrouper ces deux collectivités serait une absurdité (…) Mélanger ces deux institutions c’est mélanger deux logiques institutionnelles, deux logiques politiques : « la politique de terrain » et la « politique de long terme ». Si on veut tuer l’innovation en France on mélange le département et la région. »
Le MJS confond selon moi l’institution et les gens qui l’habitent. On y affirme que l’élection simultanée des conseillers départementaux et des conseillers régionaux entraînera la mort du département, ce qui est déjà à tout le moins un postulat.
Ensuite, le billet cite les länders allemands pour appuyer son propos. Or, c’est justement passer sous silence qu’en Allemagne, il n’y a qu’un seul niveau régional fort (le länder) et pas un second niveau « infra ».
Pour le moment, on peut très bien avoir 2 niveaux d’institutions avec des gens ayant un pied dans chaque. Voilà qui aidera au moins à les faire coopérer.
Enfin, je ne suis pas d’accord avec la version « gelée » des compétences. Lorsque les départements ont été créés sous Napoléon, ils n’avaient pas un « rôle d’équipement public » à jouer. Qui nous dit que demain, ces départements devront jouer le même rôle ? Et pourquoi dans ce cas les bloquer à tout jamais dans le formol ?
Une autre critique lue à gauche est que la fusion des deux élections revient à revenir sur la régionalisation. On a du mal à y voir clair entre les socialistes qui sont contre ce point parce qu’il supprime le département et ceux qui n’en veulent pas parce qu’il porte atteinte à la régionalisation. Néanmoins, l’argument de Mauroy & cie est plus sérieux : qui dit élection jumelée dit risque de cantonalisation des régions. Mais dans ce cas, si on suit ce raisonnement, il faudrait faire élire le Parlement au suffrage proportionnel national ?!
Père, gardez vous à droite !
A droite évidemment, nul ne critiquera. A l’extrême droite, il en va différemment : un blog du FN s’oppose aux « régions de taille européenne » en expliquant : « la réduction du nombre des régions métropolitaines de 22 à 15, avec l’objectif avoué de créer des régions « de taille européenne », s’inscrit dans l’inadmissible plan de démantèlement des nations que les eurocrates poursuivent avec détermination. »
Là encore, on a affaire à un postulat. Mais ce postulat là est pour le moins sophiste, à défaut d’être sophistiqué. D’abord parce que créer des régions de taille européenne, c’est bien expliquer qu’on veut pouvoir rentrer en compétition avec les autres, donc réaffirmer en fait qu’il faut protéger les intérêts français. Ensuite parce que bloquer une fusion économiquement sensée au motif qu’on est hostile au principe même de région, c’est se tromper de débat.
Les critiques de fond
Après, évidemment, on peut discuter des modalités. Les arguments du Croydan – que j’ai découvert par hasard – sont relativement sensés. Pays de la Loire, que je connais bien, n’a aucune existence « affective » ou « culturelle ». Dès lors pourquoi dépecer Poitou-Charentes à son profit ? Sans doute parce que François Fillon vient du Mans, et pas de Saint-Maixent-l’Ecole. En même temps, Croydan connaît mal son histoire : La région Poitou-Charentes regroupe quatre départements : Charente, Charente-Maritime, Deux-Sèvres et Vienne qui n’avaient jamais entièrement été reliés au cours de leur histoire, ni par les découpages politiques, ni par les institutions religieuses.
En réalité, ce type d’argumentation conduit à s’interroger sur la notion identitaire et l’affect qui gouverne ce type de réforme. Et de porter mes critiques.
Tout d’abord, celui de la compétence des collectivités. Seules les communes et les agglomérations préserveraient tous leurs niveaux d’intervention avec «la clause générale de compétence». En revanche, les attributions des départements et des régions seraient spécialisées. L’objectif est d’éviter que l’ensemble des compétences soient partagées par toutes les collectivités. Les dissidents de la Commission Balladur sont contre. Pour ma part, je suis d’avis inverse : les régions devraient être l’échelon véritablement opérationnel de la décentralisation, et avoir une compétence générale. A l’inverse, départements et communes devraient avoir une compétence spécialisée.
L’autre critique que je ferais est celle portant sur le contrôle des collectivités. Il aurait été intéressant d’englober dans le champ de la réforme celle des Chambres régionales des comptes, dont les pouvoirs ont été rognés ces dernières années. Vu l’importance des sommes maniées, il faudrait que des moyens d’investigation indépendants et réels soient donnés à ces juridictions.
Le Débat, partie II :
De l’analyse des collectivités territoriales
Qu’est ce qu’une collectivité ?
Une collectivité procède d’abord d’un héritage identitaire. Communes de l’Ancien Régime, départements révolutionnaires, anciennes provinces et fiefs, tous ces segments territoriaux sont le théâtre d’une transmission et d’une histoire. Voilà pourquoi leur réorganisation est plus facile par l’addition que par la soustraction, puisque la suppression coupe le fil de l’histoire et de la culture d’un territoire.
Ensuite, une collectivité permet d’organiser le vivre ensemble à l’échelon local.
On peut distinguer plusieurs types de collectivités :
- celles qui permettent de collectiviser des services publics dont chacun profite (les ordures ménagères) à un niveau local très restreint ;
- celles qui permettent d’organiser ou de mettre en place un aménagement du territoire lié à un développement économique.
On peut donc parler de collectivités de service, tournées vers l’usager, et de collectivités d’aménagement, orientées vers les entreprises.
Collectivités identitaires, collectivités de service, collectivités d’aménagement, n’ont pas la même taille nécessairement et ne recouvrent pas le même territoire.
Trois concepts divergents
L’identité notamment est un concept très changeant, chaque fragment de population ayant une idée plus ou moins large de cette dernière. Ainsi, les Vendéens sont très à l’aise dans la structure départementale, même si elle ne recoupe pas totalement leur histoire, alors qu’ils ont relativement peu d’affection pour l’identité communale (comme la Roche sur Yon) et surtout Régionale (la région Pays de la Loire est faite de bric et de broc). A l’inverse, dans le Sud, l’identité communale a un sens pour des villes comme Nice ou Marseille, et l’identité départementale varie selon les endroits. Ainsi, le degré d’affection pour les Bouches du Rhône est à peu près nul, ce qui contraste avec le département des Alpes maritimes en cela qu’il recoupe l’ancien comté de Nice. L’identité régionale, elle, renvoie à un sentiment puissant d’appartenance (la Provence).
L’introduction du concept de pays par Charles Pasqua, sans institutions politiques attachées, répondait à ce besoin, à un échelon infra-départemental cependant.
Le service, lui, est un concept dichotomique. Au niveau de son utilisation, le citoyen espère un service qui soit le plus personnalisé possible, et donc le plus proche de lui. On préfère en matière scolaire les petits ensembles aux grands complexes anonymes. On attend que le car de desserte de l’école ou l’autocar régional desserve son domicile, au plus près possible. On espère qu’une crèche ouvrira dans son quartier.
Or, au niveau de son financement, c’est l’inverse : il n’y a pas forcément adéquation entre le potentiel fiscal qui permet de financer le service et les heureux utilisateurs de ce dernier. Le contribuable accepte de payer pour le service qui le concerne directement, et est plus égoïste pour le partage, un réflexe naturel.
L’aménagement du territoire, enfin, est un concept complexe, car il suppose de prendre du recul par rapport au territoire, pour en voir les forces et les faiblesses, mais aussi se dégager des lobbies. Il nécessite cependant d’en être suffisamment près si on veut avoir une plus value par rapport à l’Etat central.
Au niveau de son financement, il nécessite une contribution du niveau national qui doit de toute façon garder un rôle de pilotage. L’aménagement du territoire dépasse l’entretien des routes – finalement, ce dernier peut être assurément exercé par n’importe quel niveau, pourvu que le financement soit possible. Il intègre aussi le développement économique, dans un cadre de concurrence sans cesse accrue entre les territoires.
Le Débat, partie III
Le Rapport Toréador
En fonction de ces éléments d’analyse, que puis-je proposer ? Trois types de collectivités, correspondant à chacun des trois besoins.
Les collectivités identitaires
Quel nom donner aux collectivités identitaires ? Celui-ci pourrait être libre et, suivant la taille de la collectivité, prendre le nom de commune, de territoire ou de pays. Ces collectivités locales identitaires auraient besoin d’un budget, même si leurs activités auraient un moindre coût que celles des autres types de collectivité.
Leur mission initiale serait la mémoire, la transmission et la protection d’un patrimoine culturel. Voilà pourquoi, si l’on devait penser les actions et le financement de ces collectivités locales, il faudrait essentiellement recenser des domaines comme :
- Les musées régionaux
- L’entretien du patrimoine régional
- Le tourisme culturel
- Les festivals locaux, l’animation culturelle
Cette activité générale, que l’on pourrait qualifier d’économico-culturelle, peut se passer cependant d’un échelon politique. En effet, voilà des questions qui n’ont pas grand-chose en commun avec le clivage politique. Il ne saurait y avoir, et en particulier à l’échelon local, de politique du patrimoine « de gauche » ou « de droite ». En revanche, s’agissant d’identité, imposer un pilote par en haut apparaît contradictoire avec la nécessité de coaguler la participation des habitants.
Ces collectivités locales n’auraient pas de taille standard prédéfinie, même si une fourchette devrait être établie pour encadrer leur création.
Le meilleur type d’organisation serait donc un établissement public, cofinancé par l’Etat et les contribuables (taxe d’habitation), à la tête duquel se trouverait un directeur nommé par le Premier ministre, après avis conforme d’un Comité composé paritairement de citoyens et d’administrateurs nommés par l’Etat. Les citoyens intéressés pourraient participer aux assemblées générales de cet établissement public d’un genre nouveau, financé par des taxes locales, et s’organiseraient pour élire des représentants au Comité. Les établissements publics seraient sous la double tutelle des préfets et des présidents de province.
En termes de budget (chiffres de 2006), la part TH des communes et des groupements de communes affectée désormais aux seules collectivités identitaires représenterait 9,4 Md€. En affectant la totalité de la TH, on atteindrait un budget potentiel de 13,97 Md€ (part du département réaffectée).
Les collectivités de service de proximité
S’agissant des collectivités de service, les préférences diffèrent d’un espace à l’autre, et donc aussi la nature du choix politique et le financement des services proposés. La taille la plus optimale serait celle des actuelles communautés de commune, relabellisées « conseils cantonaux », qui pourraient lever des impôts liés aux services rendus : la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (4,6 Md€) ; taxe de balayage, lorsqu’elles assurent le balayage de la superficie des voies livrées à la circulation publique qui incombe aux propriétaires riverains ; taxes spéciales d’équipement perçues au profit des établissements publics ; taxe de trottoirs ; la taxe de pavage ; l’imposition forfaitaire sur les pylônes électriques.
Ces conseils cantonaux seraient également en charge des services de crèche, d’aide à la personne (services sociaux), et de l’état civil.
Le coût administratif de ces collectivités de service serait, lui, financé par des taxes directes liées à la richesse de ses habitants, nommément la taxe foncière (19,6 Md€ en 2006) et une part cantonale de l’impôt sur le revenu. En revanche ces conseils cantonaux ne s’occuperaient pas de taxe professionnelle. Une dotation en fonctionnement versée par l’Etat serait calculée de manière à assurer à chaque collectivité un niveau égal par habitant de revenu.
Les cantons et les territoires, pays, ou communes, auraient deux organisations différenciées, sans que l’un puisse se superposer à l’autre, ou englober l’autre. Les Conseils cantonaux seraient élus démocratiquement, avec un maire chargé d’en diriger l’action.
Les collectivités d’ingéniérie territoriale
La vocation territoriale ou économique du troisième échelon que j’appellerai « provinces » justifierait qu’elles soient dirigées par des Conseils véritablement « généraux ». La mission première de ces conseils serait la mise en valeur des territoires :
- Développement économique et investissement
- Aménagement du réseau routier et des transports
- Education professionnelle (lycées techniques, centres de formation, …). La filière générale de l’éducation nationale reviendrait au giron de l’Etat (écoles, collèges, lycées).
- Universités
Les ressources de ces provinces auraient trait à l’activité économique et à l’aménagement du territoire :
- Taxe professionnelle (26,7 Md€)
- Taxes sur les sociétés d’autoroute
- Fraction provinciale de l’impôt sur les sociétés
- Taxes d’urbanisme
- Taxe sur l’apprentissage
Les provinces seraient administrées par des présidents élus au scrutin majoritaire direct, ayant la tutelle des établissements publics identitaires, conjointement avec les préfets de région. Le législatif local, lui, serait composé des conseillers cantonaux.
Voilà, c’est la fin de ce long billet. A vous de réagir !
Tags: Commission Balladur, Kiwis, réforme des collectivités territorialesSujets: Désirs de Rupture | 10 Comments »
mars 2nd, 2009 at 8:43
Si la vocation de ce billet est assez compréhensible, je crains qu’il ne manque quelques petites précisions.
Tu évoques les communautés de communes sans parler des communautés d’agglo, qu’en est-il dans ton esprit?
la grande disparités des communautés de communes (50.000 à minima mais il en existe des beaucoup plus conséquentes 110, 120.000…) ne permet pas à mon avis de leur confier les services à la personnes, à moins qu’il ne s’agisse que de l’écume de ces services actuellement principalement pris en charge par le CG et la commune dans une moindre mesure.
Pour l’Etat civil, je crains que tu ne mesures pas non plus le flux de documents actuellement délivrés par les communes en matière d’Etat civil. Renvoyer celui-ci à une entité qui ne soit pas d’extreme proximité me parait assez inconcevable, mais je ne demande qu’à etre détrompé.
Il y aurait encore beaucoup à dire, je trouve l’exercice créatif assez bien troussé mais par trop fictif. L’étude des flux financiers et les répartitions qui font un peu penser à l’historique de la décentralisation (les régions etablissement publique économique avant 82, et son parallèele culturel dans ton scénario par exemple) me paraissent un peu léger.
Oubli majeur (désolé) tu ne prends pas en compte l’ensemble des syndicats intercommunaux dont il aurait fallu tenir compte si l’on veut réellement revoir l’organisation administrative de la France.
Je crois que je vais commettre un billet ce soir…
; )
mars 2nd, 2009 at 9:15
La gouvernance de la région est séduisante. On connaitrait son élu, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.
Sur le reste, long billet. Passionnant. A relire à tête reposée, mais excellent boulot. Vraiment.
mars 2nd, 2009 at 9:26
1/ Effectivement, je n’ai pas non plus voulu tout détailler pour ne pas trop allonger.
2/ La communauté d’agglo disparaîtrait dans le schéma au profit de conseils cantonaux. Il pourrait s’agit de conseils cantonaux particulièrement gros, la règle étant d’en finir avec la symétrie.
3/ Je crois que tu as interprété le bilet comme une proposition de réforme à partir de l’existant. Les communautés de communes ne deviendraient pas, telles quelles, des conseils cantonaux. ON redécouperait par bassin de service.
4/ Sur la notion de proximité, à partir du moment où une entité comme la mairie de Paris arrive à le faire, je ne vois pas pourquoi on ne pourrait pas avoir des macro-entités capables de le faire. Tout est une question de moyens : les effectifs des communes seraient simplement regroupés fonctionellement, mais pas géographiquement.
5/ Quant aux syndicats, ils disparaîtraient également (cf. point n°3)
mars 2nd, 2009 at 10:06
C’est dommage, je pense que la longueur nuit au propos (et c’est un gros bavard atteint de logorrhée qui le dit
) ; en condensant un peu, le fond très intéressant serait mieux passé.
D’autre part, ces découpages ou redécoupages régionaux, vaguement introduits par Attali puis par Balladur à présent, s’inscrivent bien dans la tradition française du bidouillage administratif permanent, mais je note qu’on les lance régulièrement sur la place publique, sans qu’au final cela aboutisse à quelque changement que ce soit, aux moments les plus rock’n'roll. Encore une fois, on a l’impression d’un écran de fumée ou d’une agitation sur un sujet dont on veut qu’il occupe l’actualité alors qu’il n’est pas franchement dans les préoccupations des citoyens de base…
mars 2nd, 2009 at 10:25
@ Toréador,
Je comprends pourquoi tu voulais faire de ce sujet notre premier débat entre Kiwis. Pour avoir lu en partie les quelques 130 pages du rapport (disponible en lien sur mon blog), il me semble qu’il y a quelques précisions à apporter.
Il me semble que le rapport ne prône pas exactement une fusion des conseillers généraux (qui deviendraient départementaux) et des conseillers régionaux. S’ils seraient élus le même jour selon un scrutin similaire, le rapport propose de conserver les deux types d’élus, puisqu’il conserve les départements et les régions, dont les compétences ne sont que retouchés à la marge.
Au global, le comité Balladur a été trop timide dans ses propositions. Il n’y a pas d’arbitrage entre département et région. Personnellement, j’aurai été favorable à la suppression pure et simple des départements pour tout concentrer sur la région, quitte à conserver des réunions départementales dans le cadre de la région.
En outre, le choix d’un scrutin de liste fera reculer la responsabilité des élus devant leurs administrés, en renforçant le poids des partis (vieille antienne gaulliste tu diras…).
Sur le re-découpage des régions, je crois que cette mesure est assez cosmétique (à part pour les deux Normandie peut-être) et comme elle repose sur le volontariat (ce qui me semble normal), il n’en restera pas grand chose.
Bref, après avoir lu le document, je me suis dit : bon constat, mais beaucoup de bruit pour pas grand chose au niveau des propositions.
mars 2nd, 2009 at 10:45
@ Laurent. Effectivement, tu as raison : je me contente de répondre à la critique faite par ceux qui disent « On veut supprimer ça ou ça ».
Sur le reste, clairement, rien ne se fera sans volonté politique.
@ H 16. J’ai fait exprès. Juste pour emmerder les amis du billet court. En fait, j’aurais pu faire 2 billets, mais bon c’est suffisamment aéré pour lire ce que tu veux et laisser le reste. Car il y a 2 billets en 1.
mars 2nd, 2009 at 11:50
Tout à fait d’ accord avec vous pour préférer que la compétence générale soit dévolue à la région.
Je ne peux aussi qu’ espérer que les cours des comptes régionales soient à la hauteur avec, pourquoi pas ? – des pouvoirs de coercition propres.
Là où j’ ai un peu de mal à suivre c’ est l’ établissement de vos trois types de collectivités.
Certes, elles répondent (sans rentrer dans le détail) à des besoins et à des missions différentes dans leur contenu comme dans l’ espace, mais je crins que l’ on remplacerait un mille-feuilles par un autre et une catégorie d’ élus par une autre.
Enfin, reste à développer le rôle de contrôle, d’ harmonisation et d’ équilibre de l’ Etat, le CES devenant enfin la Chambre des Régions, retrouvant sa raison d’ être.
mars 2nd, 2009 at 12:07
En fait, il n’y aurait plus que 2 types d’élus, lesquels seraient communs aux 2 niveaux.
mars 2nd, 2009 at 14:44
Pourquoi ne pas supprimer les communes de moins de 400 habitants?
Il y en a beaucoup dans notre pays et cela coûte cher car les maires sont tous vice-présidents des communautés de communes et…rétribués à ce titre.
mars 2nd, 2009 at 14:50
C’est ce que je propose : dissoudre les communes, regrouper les plus petites